城市治理数字化：内涵剖析及三大能力构建 | WeCity观察
作者
袁 媛 腾讯研究院资深专家
徐一平 腾讯研究院研究员
历史上，每一次工业革命都会深刻变革城市形态，进而推动城市治理变革。18世纪60年代开始的第一次工业革命开启了“蒸汽时代”，人类城市化就此拉开序幕，工业城市在英国兴起，人口膨胀与资源承载矛盾开始显现；19世纪70年代开始的第二次工业革命推动了“电气时代”到来，欧美经济重心转移到城市，人口高密度的大城市出现，“城市病”问题突出，英国政府城市规划活动、美国政府绿带城镇举措取得显著成效；20世纪四五十年代开始的第三次工业革命带来了“信息时代”，特大城市与都市圈出现，部分工业城市萎缩，英国从政府主导逐步转向公—私—社区多元参与来推进城市更新；21世纪以来的第四次工业革命带领人类进入“智能时代”，城市间联系度重新定义，现实和虚拟城市之间边界正在溶解，全球进入了数字技术赋能城市治理的新时期。
城市治理是指城市政府、市民、企业、社会组织等各利益相关方通过开放协作机制开展城市公共事务的规划、决策和实施，以实现以人为核心的城市公共效能最大化。
1999年12月-2003年12月，联合国人居署组织开展了全球城市治理运动，旨在引导和支持全球将改善城市治理作为实现人类住区可持续发展的手段。在实现策略中，联合国人居署指出要充分利用现代信息和通信技术（ICTs）来支持良好的城市治理和城市可持续发展。该运动文件中，对“城市治理”提出了多层次描述：第一，是个人与机构、公共与私人部门计划和管理城市公共事务的多种方式的综合；第二，是一种持续的过程；第三，与市民幸福密不可分；第四，通过良好的城市治理，可以为市民提供允许他们充分发挥自己才能的平台，以改善他们的社会和经济状况。
城市治理数字化是基于“以人为本”理念，综合运用云计算、物联网、5G、大数据、人工智能、区块链、数字孪生等新一代信息技术来实现数据驱动型城市治理模式的活动和过程，旨在促进城市经济、社会、文化、生态文明的可持续发展，让数字技术更好服务于城市居民的美好生活。
数字化城市管理是早期模式。20世纪90年代开始，多个国家就开始探索将数字技术用于城市发展。1992年新加坡提出“IT2000”智慧岛计划，1993年美国提出“国家信息基础设施(NII)”计划，此后中国、日本、英国、加拿大、韩国等也先后出台了类似国家信息基础设施计划。此举有效促进了城市内、城市间的传输、网络、终端系统和信息服务连接，也为后续数字化城市管理工程提供了良好的公共通信网络平台。
1998年美国前副总统戈尔发表《数字地球:21世纪认识我们的星球》，之后数字城市概念逐渐得到广泛关注。我国于1999年召开了首届国际“数字地球”大会，1999-2000年间“数字北京”“数字福建”等省市级数字城市建设拉开帷幕，在国家层面，当时的建设部及科技部等部委将《城市规划、建设、管理与服务的数字化工程》纳入“十五”期间重要工作。
2010年前，美国巴尔的摩市的CitiStat 模式和中国北京东城区的数字化城市管理模式，分别成为美国和中国开展城市管理的样板，在综合利用数字技术实现城市管理的区域精细化、管理部件的内容数字化、管理事件的处置精确化方面取得明显成效，并得到广泛推广。但存在两方面不足：第一，在信息共享和业务协同上仍难以打破政府科层制管理的“条块分割”：“条”指纵向各级城管部门之间的共享协同，“块”指同级的城市规划、交通、工商、治安等部门之间的共享协同；第二，应用范围局限于传统的市政设施和环境卫生设施等管理。
2014年前后，新一代信息技术迅猛发展推动全球范围内数字城市开始快速向智慧城市演进，数字化城市管理开始逐渐向城市治理数字化方向迈进。在此阶段，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》首次提出“推进以人为核心的城镇化”，2015年底中央城市工作会议提出“促进城市治理体系和治理能力现代化”，奠定了新时期我国城市治理的理念根基。2017年，党的十九大对“数字中国”作出战略部署。上海是新时期城市治理数字化模式探索的先锋之一，2019年习近平总书记考察上海时指出，上海要抓好“两张网”——政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”。2021年1月，上海发布了全面推进城市数字化转型的意见，将治理数字化转型列为三大任务之一，力求形成“一网通办”“一网统管”互为表里、相辅相成、融合创新的发展格局，打造科学化、精细化、智能化的超大城市“数治”新范式。
与早期数字化城市管理相比，治理数字化的差异主要体现在四方面：第一，价值尺度从关注“物”转为“以人为本”；第二，对象从特定部件和事件转向城市内所有人、物、事、态；第三，主体从一元治理转向多元治理；第四，方式从“管理型”转向“服务型”。
表1 数字化城市管理和城市治理数字化对比
立足可持续发展目标
城市治理数字化应把握城市发展的特点和规律：首先，城市是生命体、有机体；第二，城市是一个由经济、社会、文化、生态、基础设施等各个子系统构建而成的复杂巨系统；第三，城市治理数字化的目标是提升城市的温度、精度、效能，促进高质量、可持续发展。
上述城市发展的特点和规律决定：城市可持续发展应是城市治理数字化的重要战略目标和价值追求。联合国2030年可持续发展目标11为建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区。城市可持续发展既要求对城市组件（经济、社会、资源、环境、基础设施）进行系统性治理；同时，还要良好应对人口增长和资源消耗的错位，提升韧性适应变化的外部环境，为所有人群提供可负担、高品质的服务和支持。
（一）构建系统把握城市生命体征能力
城市治理数字化要求将城市作为有机生命体看待，首先即要求精准把控城市运行的各项体征。梁思成先生对此有生动阐释：“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的。”
城市运行状态的全域实时感知和全局精准分析是开展科学决策和处置的前提。上海强调要把牢人民城市的生命体征，全面提升现代化治理水平；2021年4月19日，国家信息中心智慧城市发展研究中心、腾讯云、腾讯研究院联合发布《现代化城市体征评价系统研究报告》，该报告对基础设施、经济发展、文化建设、民生服务、治理能力和生态环境6个维度的生命体征进行研究，旨在科学认知城市规律的基础上，用信息化手段开展现代化城市的体征监测与评价。
城市治理数字化是一个持续、复杂的系统工程，要科学遵循城市运行和发展规律，先做好城市运行状态的全面体检，明晰城市长、中、短期发展方向，科学规划好智慧城市建设运营路径，之后通过自顶向下与自底向上结合的方式循序渐进推进，并定期对建设成效和市民体验进行评估，形成全生命周期管理机制。
（二）提升动态适应城市自进化的能力
根据国家统计局公布数据，2003年末我国城市化率（常住人口城镇化率）首次突破40%，2011年末首次突破50%，2019年末首次突破60%，2020年末达到63.89%，过去20年中国城市化速度远快于全球平均水平。联合国人居署《2020年世界城市报告》指出，未来10年，世界将进一步城市化。第四次工业革命背景下的一系列数字技术供给和日益增长的城市人口需求使得城市这一复杂巨系统在未来将继续快速变化和生长，这为现有城市治理的机制和资源带来持续巨大的挑战，因此需要城市治理数字化手段变革模式和提升效能。
对于城市治理数字化系统来说，需要具备自感知、自触发、自学习、自评估、自优化的能力，以敏捷适应城市运行中人、物、事、态全要素的变化。一方面，城市治理数字化系统通过物联网、大数据、人工智能等数字技术自动捕捉和分析城市运行的细微变化，之后进行科学高效的自主派单和处置，并可自主分析处置效能和据此优化数字系统的资源、流程和服务，实现对城市变化的快速反应、快速适配；另一方面，城市治理数字化系统须自动分析城市治理中涉及人工的“堵点”，持续、主动向各有关治理主体推送待优化信息，支持治理主体科学调整体制机制、业务流程、服务方式，不断优化数字系统之外的城市治理环节。
（三）形成技术、机制双轮驱动的能力
作为治理工具的数字技术，其本身并不具备主体性，社会问题的求解无法完全依靠技术得到答案。因此，城市治理数字化体系需要数字技术应用+体制机制变革并举，以整体性的体制机制创新为核心、以全方位的数字技术赋能为支撑，自顶向下创新城市治理的组织方式、运作机制、主体职责，并自底向上提供一体化、模组化、低码化的技术平台支持，为多元治理主体提供敏捷迭代和开放创新的资源和能力，实现治理体系创新的系统性和统筹性，促进城市品质持续提升。对此，以广东、浙江、上海为代表的多地正在加快探索实践。
从服务对象角度，需要综合发挥虚拟数字技术响应的速度优势和现实治理人员服务的温暖优势。以数字适老这一热点议题为例：上海某区通过“智慧+温暖”方式关怀独居老人，基于3851万条关联数据进行老年群体画像，并通过老人家里的智能水表、智能门磁等技术实现老人居家异常时AI自动预警，社区管理和服务人员将立即主动上门关爱，贴心守护老人的安全和健康。
从治理规则角度，数字化既带来了公共生活的便捷，也带来了算法剥削、信息泄露等质疑和挑战。因此，在城市治理数字化中，需要统筹考虑数字技术的使用边界和适用场景，坚持以人民需求为牵引设计和迭代治理服务场景，并不断完善相关的法律、标准及其他规则。
未来，是数字化治理手段加持城市可持续发展的时代。国际、国内在这一方向性问题上可谓同频共振。2015年，国际电信联盟（ITU）、联合国欧洲经济委员会（UNECE）率先提出的“智慧可持续城市”理念可以印证这一判断，其认为智慧可持续城市是创新城市，它在利用信息通信技术（ICT）和其他手段改善生活质量、提高城市运作和服务效率并加强竞争力的同时，确保人们当前和未来的经济、社会和环境需求得以满足。2016年，为实现联合国可持续发展目标11，ITU与UNECE联合发起了共建智慧可持续城市倡议（U4SSC），得到联合国系统内覆盖环境、文化、扶贫、城市、经济和产业发展等13个部门的联合支持。
因此，未来的城市治理数字化应着眼城市经济、社会、文化、生态文明的发展全局，不断创新治理的理念、模式、方法、工具和技术，促进城市长期智慧可持续发展。
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